Autonomie financière des collectivités : les premières orientations de la mission parlementaire présentées

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée s’est réunie, hier, pour présenter les premières orientations de travail de la mission « flash », créée début février, portant sur l’autonomie financière des collectivités territoriales. Inscrite dans la perspective de la révision constitutionnelle annoncée pour le printemps 2018, cette mission doit réaliser un état des lieux du cadre constitutionnel régissant les finances locales et doit formuler des propositions visant à mieux garantir constitutionnellement la capacité des collectivités à financer leurs actions.
En tout état de cause, « l’autonomie financière doit aujourd’hui évoluer », a affirmé l’un des deux rapporteurs de la mission et député de Corrèze, Christophe Jerretie. « On a le sentiment que la loi de 2003 a donné l’inverse de ce pourquoi elle était prévue », a-t-il estimé en constatant que « les collectivités ont le sentiment profond que ce n’est pas une réalité d’avoir l’autonomie financière »  et que, à chaque fois qu’elles ont saisi le Conseil constitutionnel, elles ont été « plutôt déboutées ». Cette réforme est, donc, une « grosse déception ».
Constitutionnalisée il y a exactement 15 ans, le 28 mars 2003, par l’introduction de l’article 72-2, l’autonomie financière des collectivités territoriales est ainsi devenue une composante du principe constitutionnel de libre administration. Mais, comme l’a rappelé le second rapporteur de la mission et député de la Marne, Charles de Courson, « les collectivités territoriales n’ont pas de compétences fiscales propres ». « Seul le Parlement […] lève l'impôt et peut déléguer aux collectivités territoriales, annuellement, le droit de le lever de manière encadrée dans tel ou tel domaine », a-t-il indiqué.
« L’article 72.2 dit bien que […] la loi « peut »  les autoriser [à lever l’impôt]… Elle peut, elle n’est pas obligée. Donc théoriquement, on pourrait avoir un système thatchérien en France, c’est-à-dire un système où les collectivités sont entièrement financées par des transferts (prélèvements sur impôt, dotations de l’Etat…) », a précisé le député de la Marne. Le principe de libre administration et l’autonomie financière « n’impliquent donc pas l’autonomie fiscale ».
Les rapporteurs ont également noté que le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré une disposition du Parlement en jugeant que celui-ci « était allé trop loin et qu’il entravait la liberté d’administration ». « On ne sait donc pas jusqu’où peut aller la réduction de l’autonomie financière qui aboutirait à une entrave… », ont-ils rappelé.
De plus, si l’article 72-2 garantit que les recettes fiscales et les ressources propres des collectivités représentent « une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources », la loi organique de 2004 a intégré les prélèvements sur ressources fiscales de l’Etat (sur lesquelles les collectivités n’ont aucun pouvoir ni d’assiette ni de taux) comme ressources propres des collectivités.
Résultat, depuis 2003, « le ratio d’autonomie financière des départements progresse chaque année », a détaillé en souriant Charles de Courson. « On est ainsi passé de 58,6 % à 70,9% alors que [dans le même temps] l’autonomie fiscale, qui n’est pas un concept constitutionnel, peut s’effondrer et tendre vers zéro ». De même, le ratio d’autonomie financière des communes est passé de 60,8 % à 68,6 % et celui des régions de 41,7 % à 62,5 % alors même que ces dernières ont essentiellement de la fiscalité transférée. La loi organique a donc « définitivement vidé d’un contenu protecteur »  l’autonomie financière, aux yeux du rapporteur.
La mission réfléchit donc à l’idée de faire entrer dans la Constitution la notion d’autonomie fiscale avec une définition précise. Selon les rapporteurs, il y aurait deux ressources fiscales envisageables : « Soit celle pour laquelle il y a une assiette territorialisée de l’impôt avec un pouvoir de taux, l’autonomie fiscale pure en quelque sorte », « soit celle où il y a une base fiscale territorialisée mais dans laquelle le taux est fixé au niveau national, comme la CVAE ». Ils demanderaient également de rendre la compensation des transferts de charges de l'Etat vers les collectivités « intégrale et évolutive ».
Au niveau organique, la mission pourrait recommander, comme le demande l'AMF (lire Maire info d’hier), de « resserrer la définition des ressources propres en excluant la fiscalité nationale transférée »  et fixée chaque année, qualifiée d’« abus » . Elle souhaiterait également définir « un ratio d’autonomie fiscale jugé souhaitable pour garantir la libre administration des collectivités ». « Une idée accueillie très favorablement par les différentes collectivités », selon Charles de Courson.
Les deux rapporteurs préconiseraient, par ailleurs, la mise en place d’une loi annuelle et spécifique de financement des collectivités territoriales.
La réunion de la délégation a également été l’occasion de présenter les premières observations de la seconde mission, portant sur l’expérimentation et la différenciation territoriale qui doit répondre à deux questions : « Comment donner aux collectivités plus de liberté pour procéder à des expérimentations ? », « comment leur donner plus de marges de manœuvre pour adapter leur action aux réalités locales et aux besoins des populations ? ».
Ces deux missions doivent présenter leurs conclusions assorties de recommandations à la mi-avril.

Regarder la réunion de la délégation aux collectivités.

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